近年來(lái)，隨著(zhù)國內對縣城以下鄉鎮環(huán)保問(wèn)題的日益重視，鄉鎮污水處理設施建設被逐步提上日程，該領(lǐng)域已經(jīng)成為污水處理市場(chǎng)的熱點(diǎn)。近期，筆者有幸參與了一個(gè)鄉鎮污水處理PPP打包招商項目，本文將結合筆者在實(shí)踐中總結的經(jīng)驗，針對PPP打包招商過(guò)程中的相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)分析和探討。鄉鎮污水設施建設存在的主要問(wèn)題目前，國內大部分縣級以下政府都面臨著(zhù)污水處理項目投資、建設以及運營(yíng)管理的難題。

一是投資壓力較大，通常要初步建成全縣的鄉鎮污水處理系統，少則要投資2、3億元，多則要6、7億。這對縣域經(jīng)濟不太發(fā)達的地區來(lái)說(shuō)，無(wú)疑會(huì )對縣財政構成巨大壓力。

其次，縣級以下政府對污水設施的建設管理，尤其是竣工后的運營(yíng)管理缺乏相關(guān)人才和經(jīng)驗。根據筆者曾接觸的一些項目來(lái)看，由政府直接投資管理的一些鄉鎮污水處理設施，很多都存在著(zhù)投資超概嚴重、工程質(zhì)量低劣等問(wèn)題?？⒐ず?，由于缺乏專(zhuān)業(yè)的運營(yíng)隊伍，污水廠(chǎng)要么處于“曬太陽(yáng)”的狀態(tài)，要么處理后的水質(zhì)達不到環(huán)保要求。在嚴重浪費社會(huì )資源同時(shí)，卻遠遠沒(méi)有達到預期的環(huán)境治理目標。

另外，鄉鎮開(kāi)征污水處理費的比例和標準偏低，污水處理費用的收支差額較大，需要政府給予補貼方能維持正常運轉，這對鄉鎮一級政府而言基本難以持續。污水處理PPP項目打包招商的意義正是由于存在投資建設和運營(yíng)管理的難題，眾多縣級以下政府采用PPP模式，引入一家專(zhuān)業(yè)投資運營(yíng)機構，以BOT、TOT、委托運營(yíng)等形式投資或運營(yíng)污水處理設施。在這過(guò)程中，也出現了一些地方政府將多個(gè)污水項目打包招商的案例。典型的案例包括海南16座污水處理廠(chǎng)打包委托運營(yíng)招商、貴州省黔南州和黔東南州22座污水處理廠(chǎng)BOT打捆招商、江蘇武進(jìn)3座污水廠(chǎng)委托運營(yíng)打包招商、貴州桐梓縣13個(gè)污水處理PPP招商等項目。打包招商相比較單個(gè)項目分別招商而言，主要有以下優(yōu)勢：1增強規模效應，提高項目吸引力受人口規模的影響，鄉鎮污水處理廠(chǎng)的規模普遍較小，通常在每日幾百至幾千噸，大小參差不齊。若單個(gè)項目進(jìn)行招商，由于項目經(jīng)營(yíng)收入較少，運營(yíng)成本高昂，很可能會(huì )無(wú)人問(wèn)津。但若將多個(gè)項目捆綁在一起，一方面可以實(shí)現項目之間優(yōu)劣搭配，避免投資者挑肥揀瘦，同時(shí)可以產(chǎn)生明顯的規模經(jīng)濟效益，增強項目對投資者的吸引力。2降低運營(yíng)成本，減輕財政負擔若單個(gè)項目分別招商，最終很可能形成有多家機構同時(shí)參與投資運營(yíng)的局面。而打包招商則可以選擇一家機構承擔多個(gè)項目的投資運營(yíng)，相比而言，可以在運營(yíng)成本上實(shí)現節約。一方面可以實(shí)現人力資源共享，優(yōu)化人員調配，同時(shí)可以在藥劑采購和設備維護等方面獲得明顯的規模經(jīng)濟效益，單位成本將大幅降低，進(jìn)而降低政府的污水處理費支出，減輕財政負擔。3提高招商效率理論上講，單個(gè)項目分別招商，則每個(gè)項目都要開(kāi)展一次招商工作。而將全部項目打包招商，則招商工作可以一次完成，能大大降低各項中介費支出，節約政府的人力、物力和財力，且可以降低各鄉鎮自行運作時(shí)因專(zhuān)業(yè)能力所限而產(chǎn)生的各種風(fēng)險，提高招商成功的概率。4提高監管效率將多個(gè)項目打包招商，引入一家投資機構，可以降低政府的監管成本，提高監管效率。相比同時(shí)監管多個(gè)對象，政府監管一家機構的難度和監管的工作量都會(huì )明顯降低。PPP項目打包招商的相關(guān)建議1招商主體的選擇一般而言，鄉鎮污水處理PPP項目的業(yè)主單位是所在地鄉鎮政府(或該鄉鎮政府下屬的單位)。在打包招商的過(guò)程中，由于涉及多個(gè)鄉鎮政府，而各鄉鎮經(jīng)濟條件、項目實(shí)際情況一般差異較大，各方的利益訴求也自然會(huì )有所不同。若各鄉鎮政府同時(shí)作為招商業(yè)主單位，統一打包招商必定困難重重。由于難以平衡各方利益，大量的時(shí)間和精力可能都會(huì )浪費在各種爭論和利益協(xié)調方面，甚至可能出現某些鄉鎮政府不作為或抵觸的情形，從而導致招商工作難以推進(jìn)。

為避免上述情況發(fā)生，我們建議由縣政府委托縣行業(yè)主管部門(mén)作為招商業(yè)主單位，統籌推進(jìn)全部污水處理PPP項目的招商工作，制定統一的PPP招商方案并負責實(shí)施。同時(shí)作為PPP項目的業(yè)主方，代表縣政府與投資者簽署PPP項目合作協(xié)議。2污水處理服務(wù)費單價(jià)由于各鄉鎮的污水處理項目規模大小不一，運營(yíng)成本差異明顯。在打包招商的過(guò)程中，污水處理服務(wù)費單價(jià)最易引起各鄉鎮政府產(chǎn)生異議。在各地的實(shí)踐中，有的地方實(shí)行“一廠(chǎng)一價(jià)”，有的實(shí)行統一價(jià)格?？陀^(guān)來(lái)看，兩種模式各有優(yōu)劣。

“一廠(chǎng)一價(jià)”易于平衡各鄉鎮利益，減少分歧。但缺點(diǎn)也很明顯，一是評選投資者的過(guò)程中，無(wú)法確定一個(gè)統一的報價(jià)競爭標的，不能評審出最優(yōu)的報價(jià)，價(jià)格最終還是需要通過(guò)協(xié)商確定，難以實(shí)現減少政府污水處理服務(wù)費支出的目的。雖然表面上是打包招商，但實(shí)際依然是簡(jiǎn)單疊加，規模效應無(wú)法實(shí)現。

而實(shí)行統一價(jià)格，優(yōu)勢在于容易確定報價(jià)競爭標的，易于評審出最優(yōu)報價(jià)，從而減少污水處理服務(wù)費支出。但缺點(diǎn)在于，實(shí)行統一價(jià)格會(huì )產(chǎn)生不公，容易引起項目條件較好的鄉鎮政府的抵觸。

在我司操作過(guò)的項目中，既有采用“一廠(chǎng)一價(jià)”的案例，也實(shí)行統一價(jià)格的案例。從第三方角度來(lái)看，我們建議選取統一價(jià)格方案。雖然條件較好的鄉鎮相對而言會(huì )有利益損失，但從全縣的角度來(lái)看，可以通過(guò)競爭減少污水處理服務(wù)費支出。另外，若由縣級政府牽頭招商，這種方案也可以順利的落實(shí)。3采用競爭性程序招商從國內鄉鎮污水處理投資運營(yíng)市場(chǎng)來(lái)看，大部分項目都未經(jīng)競爭性程序而直接交給一特定投資者承擔。其客觀(guān)原因在于鄉鎮污水處理項目大多商業(yè)條件欠佳，意向投資者較少，而縣級以下政府大多欠缺類(lèi)似項目招商運作經(jīng)驗。因此，一旦有投資者表達意向，往往會(huì )被政府視為救命稻草。

從我司的經(jīng)驗來(lái)看，在沒(méi)有競爭對手的情況下，投資者的要價(jià)條件通常會(huì )遠遠超出合理水平。而經(jīng)過(guò)充分競爭的項目，不僅報價(jià)會(huì )遠低于“一對一”談判的項目，且各項合作條件也要明顯優(yōu)于后者。因此，從維護好政府和社會(huì )公共利益的角度出發(fā)，我們認為在條件允許的情況下，十分有必要采取競爭性招商程序。4污水處理服務(wù)費的支付主體現階段，大部分鄉鎮的污水處理費征收情況都不太理想，難以實(shí)現收支平衡。由于鄉鎮政府財力大多有限，依靠鄉鎮財政維持污水廠(chǎng)的正常運轉可能不太現實(shí)。

為確保鄉鎮污水廠(chǎng)能正常穩定運行，降低項目的投資風(fēng)險，縣政府有必要建立污水處理費征收體系，對各鄉鎮的污水費征收進(jìn)行統籌管理;并作為付費主體，承擔污水處理服務(wù)費的支出義務(wù)，在污水費收不抵支的情況下，由縣財政對污水處理服務(wù)費進(jìn)行彌補。5聘請專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構污水處理PPP項目打包招商交易程序復雜，涉及特許經(jīng)營(yíng)、水務(wù)行業(yè)、財務(wù)、法務(wù)、商務(wù)等眾多領(lǐng)域，一般縣級以下政府都不具備類(lèi)似的專(zhuān)業(yè)人才和操作經(jīng)驗，若無(wú)專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構協(xié)助，則只能任由投資者主導協(xié)商和談判，政府和社會(huì )公共利益難以得到保障。從行業(yè)內運作較為成功的PPP打包招商案例來(lái)看，無(wú)一例外都聘請了專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構。